Der ständige Konflikt zwischen Freihandel und Protektionismus
Die Wirtschaftsgeschichte seit der Industrialisierung zeigt, dass Nationen oft den Protektionismus befördert haben: um den Aufbau einer eigenen Industrie zu sichern, die auf dem Weltmarkt noch nicht konkurrenzfähig war, oder um in Krisenzeiten gefährdete Branchen zu schützen.
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Nützen Freihandelsabkommen immer der stärkeren Wirtschaftsmacht? Die Kritiker des transatlantischen Freihandelsabkommens TTIP stellen sich die Frage, ob die USA zu ihrem einseitigen Vorteil eine Öffnung des europäischen Marktes für Medien, Kulturgüter, Energieversorgung und Verkehr durchsetzen können. TTIP-Kritiker begründen ihre Skepsis mit der Gefahr, dass die amerikanische Regierung zum Nachteil der Europäer schlechtere Standards in der Nahrungsmittelsicherheit und der Finanzmarktaufsicht durchsetzen und sogar das nationale Arbeitsrecht mit dem Verweis auf Einschränkung der Investorenrechte aushebeln könnten.
Der Blick in die Vergangenheit verrät, dass die Initiativen für Freihandelsabkommen meist von den wirtschaftlich überlegenen Staaten kamen. So ging der britisch-französische Freihandelsvertrag von 1860 (Cobden-Chevalier-Vertrag) von der damaligen industriellen Führungsmacht Großbritannien aus. Zum Vorteil der britischen Wirtschaft sicherte sich Großbritannien den freien Zugang zum französischen Markt. Der Cobden-Chevalier-Vertrag hinderte die französische Regierung daran, die eigene Industrie während der kritischen Anlaufphase der Industrialisierung vor der überlegenen britischen Konkurrenz zu schützen. 1862 übernahm der Deutsche Zollverein den Cobden-Chevalier-Vertrag und wurde Teil einer europäischen Freihandelsordnung, die fast 20 Jahre Bestand hatte.
Der Cobden-Chevalier-Vertrag entwickelte sich zur Mutter der Freihandelsverträge. Er basierte auf der 1817 entwickelten Theorie des britischen Ökonomen David Ricardo über die positiven Wohlfahrtseffekte des Freihandels. Nach Ricardos Theorie der komparativen Kostenvorteile durch Freihandel profitierte nicht nur der wirtschaftlich überlegene, sondern auch der ökonomisch rückständige Vertragspartner davon, dass er seine Kostenvorteile in einer Freihandelsordnung durch Spezialisierung entfalten konnte.
In Deutschland war die angelsächsische Freihandelslehre lange umstritten. Der berühmte deutsche Ökonom Friedrich List rechtfertigte zu Beginn der deutschen Industrialisierung in den 1840er-Jahren Schutzzölle als „Erziehungszölle“, um der deutschen Industrie das Aufschließen zu ihren britischen Konkurrenten zu ermöglichen. In den 1870er-Jahren zweifelte die Mehrheit der deutschen Ökonomen die Allgemeingültigkeit von Ricardos Modell der Freihandelslehre an. Mit dem Hinweis auf die negativen Folgen des Freihandels wie dem Niedergang der nicht konkurrenzfähigen Industrien und den damit verbundenen sozialen Kosten stellte sie die These von den generell positiven Wachstums- und Wohlfahrtseffekten des Freihandels infrage.
Unter dem Einfluss der ostelbischen Großgrundbesitzer und der Eisen- und Stahlindustrie ging das Deutsche Reich ab 1879 schrittweise zu einer protektionistischen Zollpolitik über. Während sich auch Frankreich schrittweise aus der Freihandelsordnung verabschiedete, hielten kleinere europäische Staaten wie die Niederlande, Dänemark und die Schweiz an niedrigen Zollsätzen fest. Nationen mit kleinen Binnenmärkten konnten sich nur durch die Spezialisierung auf Transithandel (Niederlande), landwirtschaftliche Veredelungswirtschaft (Dänemark), Uhrenindustrie und Maschinenbau (Schweiz) wirtschaftlich behaupten und waren auf offene Märkte angewiesen. Für die USA, die Großbritannien um 1890 als größte Industriemacht überholten, war der Freihandel hingegen nebensächlich. Die amerikanische Industrie profitierte vom dynamischen Wachstum des stetig wachsenden US-Binnenmarktes.
In der Weltwirtschaftskrise zwischen 1929 und der Mitte der 1930er-Jahre verschärfte der weltweite Trend zu Schutzzöllen die ökonomische Depression. Selbst Großbritannien als Mutterland des Freihandels etablierte einen protektionistischen Zollschutz. Der 1932 geschlossene Ottawa-Vertrag mit den Staaten des britischen Empire sicherte Großbritannien vergünstigte Einfuhrzölle innerhalb des britischen Weltreichs. Während kleinere Staaten mit kleinen Binnenmärkten sehr schwer vom Protektionismus getroffen wurden, verschafften sich Staaten mit großen Binnenmärkten durch Protektionismus einseitige Wettbewerbsvorteile zulasten kleinerer Handelspartner. Die Nachkriegszeit beendete die Ära des Protektionismus. Bereits 1948 begann die Welthandelsorganisation GATT (General Agreements on Tariffs and Trade) mit der ersten Verhandlungsrunde über die schrittweise Umsetzung der Meistbegünstigung im Außenhandel. Da die amerikanische Wirtschaft wegen ihrer hohen Produktivität dem Rest der Welt überlegen war, hatten die USA ein starkes Eigeninteresse an der Förderung des Freihandels. Dank der unterbewerteten D-Mark, verhältnismäßig langsam steigender Lohnstückkosten und einer qualitativ hochwertigen Industrieproduktion entwickelte sich die Bundesrepublik zum „Exportweltmeister“ – und damit zum Nutznießer der weltweiten Marktöffnungspolitik.
Von der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) im Jahr 1957 und der schrittweisen Aufhebung der Zölle bis 1968 profitierten neben der Bundesrepublik vor allem die kleineren Mitgliedstaaten Belgien, Luxemburg und die Niederlande, die wegen des höheren Anteils der Exporte am Bruttoinlandsprodukt an offenen Handelsgrenzen interessiert waren. Die Hoffnung auf einen vergrößerten Binnenmarkt für kleinere Volkswirtschaften war 1960 das Motiv für die Gründung der EFTA (European Free Trade Association) zwischen den skandinavischen Staaten, der Schweiz, Österreich und Großbritannien. Diverse Zollsenkungsrunden innerhalb des GATT und der Nachfolgeorganisation WTO (World Trade Organisation) sorgten bereits für ein niedriges Zollniveau zwischen der EU und den USA.
Für die künftige Entwicklung des Außenhandels sind nichttarifäre Handelsbarrieren wie aufwendige Zulassungsverfahren und unterschiedliche technische Normen sehr viel wichtiger geworden als Zollsätze. Wirtschaftliche Großmächte mit großen Binnenmärkten und einer technologischen Führungsposition gewinnen durch Freihandelsabkommen die Chance, ihre technischen und rechtlichen Standards im Wettbewerb durchzusetzen.
Die EU ist ein Beispiel dafür, dass die Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen fast immer hinter der Öffnung des Wettbewerbs zurückbleibt. Staaten mit niedrigen Sozialstandards, schwächerem Verbraucherschutz und schlechteren Umwelt- und Gesundheitsnormen erhalten durch die gegenseitige Anerkennung ungleicher Standards einen einseitigen Kosten- und Wettbewerbsvorteil, der nicht durch eine höhere Leistungsfähigkeit gerechtfertigt ist.
Der Autor ist Professor für Wirtschaftsgeschichte an der Universität Bielefeld.
